Tratados Internacionales, poderes en conflicto y soberanía de los Estados: Análisis de la viabilidad del Proyecto de Ley N.° 5216/2022-CR, proyecto para la denuncia de la Convención Americana de Derechos Humanos

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Escrito por Isabel Almeyda Espinoza, integrante de la Comisión de Recursos Humanos del Equipo de Derechos Humanos.

En el Perú desde hace más de dos décadas, el Sistema Interamericano de Derechos Humanos se ha encontrado en el ojo de la tormenta. Opiniones variopintas han sido esgrimidas tanto por civiles como por altos funcionarios, quienes han señalado a este sistema como uno “ideologizado”, “capturado por rojos”, y, principalmente,  “injerente respecto de la soberanía peruana”: una serie de argumentos desarrollados para respaldar diversas iniciativas de denuncia de la Convención Americana de Derechos Humanos (en adelante “CADH”) por parte del Estado peruano. En efecto, durante los años 2022 y 2023, el Congreso de la República ha presentado un total de cinco (05) proyectos de ley 2014/2021-CR, 3494/ 2022-CR, 5216/2022-CR, 5303/2022-CR y 5582/2022-CR, relacionados con la denuncia de la CADH. No obstante, resalta, particularmente, el Proyecto de Ley N.° 5216/2022-CR, el cual será materia de análisis en el presente trabajo.

El día 01 de junio de 2023, el almirante en retiro Jorge Montoya, congresista de la República e integrante de la bancada de Renovación Popular, presentó el Proyecto de Ley N.° 5216/2022-CR, cuya finalidad se encuentra contenida en su artículo 2, el cual se señala como objetivo la salvaguarda de la soberanía e independencia del estado peruano, en cumplimiento del artículo 43 de la Constitución Política del Perú (en adelante, “Constitución”). Asimismo, el artículo 3 del presente proyecto de ley, señala una suerte de “procedimiento” que deberá llevarse a cabo para dicho objetivo: el Presidente de la República, en el plazo de 30 días calendarios, deberá presentar ante el Congreso de la República el instrumento de denuncia de la CADH para su aprobación en el parlamento nacional, de conformidad con el artículo 57 de la Constitución.

Ante ello, destacan dos cuestiones a analizar: (1) ¿El planteamiento del “procedimiento” para realizar la denuncia se encuentra acorde al Derecho Internacional Público? y (2) ¿Es el argumento de “protección a la soberanía nacional” correcto para respaldar una denuncia a un tratado internacional?

El procedimiento para denunciar un tratado internacional:

La CADH entró en vigor el 18 de julio de 1978; no obstante, fue ratificada por el Gobierno del Perú, el 27 de julio de 1977 y aprobada mediante Decreto Ley N° 22231 durante el gobierno militar de Francisco Morales Bermúdez en 1978. Sin embargo, si bien el Perú se adscribió a este tratado internacional, este no tiene un carácter perpétuo. En efecto, la Convención de Viena regula diversos recursos que pueden dar lugar a la terminación de un tratado internacional. En este caso, la denuncia es un mecanismo establecido para cesar la aplicación de un tratado, contenido en el artículo 56 de la Convención de Viena  (Vargas, 2019).

Ahora bien, el presente mecanismo se trata de una causal intrínseca para el retiro de un tratado, debido a que se encuentra previsto en el propio texto del tratado (Novak y García-Corrancho, 2016): precisamente, en el artículo 78 de la CADH se regula el procedimiento para llevar a cabo la denuncia: “1. Los Estados partes podrán denunciar esta Convención después de la expiración de un plazo de cinco años a partir de la fecha de entrada en vigor de la misma y mediante un preaviso de un año, notificando al Secretario General de la Organización, quien debe informar a las otras partes”.

En atención a ello, lo que correspondería, a efectos de abandonar el Sistema Interamericano de Derechos Humanos, es la denuncia conforme al artículo citado. Sin embargo, el gran problema con el Proyecto de Ley materia de análisis es que el instrumento jurídico para cumplir con tal objetivo (denuncia) no es una Ley expedida por el Congreso de la República. Ello, debido a tres principales razones. En primer lugar, la Constitución en su artículo 118, inciso 11, señala claramente que es al Presidente de la República al que le corresponde dirigir la política exterior peruana y las relaciones internacionales. En segundo lugar, el artículo 57 de la Constitución señala que “[…]   La denuncia de los tratados es potestad del Presidente de la República, con cargo de dar cuenta al Congreso”. Finalmente, el artículo 4.2.a de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo y la Ley N° 26647, establecen que la competencia relativa a relaciones exteriores es exclusiva del Poder Ejecutivo y, que la potestad de la denuncia de tratados corresponde al Presidente de la República.

En ese sentido, la viabilidad jurídica del proyecto de ley materia de análisis no permitía que se ejecutara, puesto que en las disposiciones de este, es el Poder Legislativo el que ejerce una cuasi-coacción al Poder Ejecutivo para aprobar el presente proyecto, cuestión que, además, contraviene el principio de separación de poderes, además del principio de paralelismo de las formas, entendido este último como aquel que hace que el Derecho del Estado Constitucional sea un ordenamiento y no un amontonamiento de normas. Por ello, una norma jurídica tiene que ser dictada por un órgano siguiendo un determinado procedimiento y únicamente puede ser modificada o derogada por ese mismo órgano y con el mismo procedimiento (Perez Royo, 2005). Cuestión que no es materia de observación en el presente proyecto, ya que se busca que el Presidente, obligado por Ley, tenga que denunciar un tratado internacional de derechos humanos, cuya iniciativa no parte del Poder Ejecutivo, como la norma señala que debe ser.

La soberanía internacional y la ratificación de un tratado internacional:

Ahora bien, uno de los principales argumentos y el objetivo que busca “defenderse” a través del Proyecto de Ley materia de análisis es la “protección” a la soberanía estatal e independencia del país. Ello debido a que se considera que los fallos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos así como los preceptos de la CADH limitan y lesionan la soberanía nacional. Sin embargo, dicha afirmación resulta siendo una falacia que, a continuación, refutaremos.

En primer lugar, se entiende al tratado como el acuerdo de voluntades realizado entre sujetos de Derecho Internacional dirigido a producir efectos jurídicos y regulado por dicho ordenamiento; en ese sentido, la celebración de un tratado implica consenso y voluntad del Estado de adoptar las obligaciones que de ese instrumento se derivan (Novak, 1994). ¿Es ello, acaso, una injerencia o una intromisión a la soberanía de un país? No, la capacidad de adscribirse a un tratado internacional es una expresión de la soberanía de este, puesto que implica una decisión propia de limitarse y regularse al adoptar voluntariamente un tratado. En efecto, la aparición del Derecho Internacional de los Derechos Humanos permitió que los Estados ya no pudiesen sostener la idea tradicional de soberanías ilimitadas y libres de cualquier control externo (Rey, 2012).

Así, “desde el momento en que un Estado asume obligaciones establecidas en los tratados internacionales que ha suscrito o ratificado, en realidad, ese Estado abdicó de su soberanía en nombre de la buena convivencia internacional y, por tanto, está obligado a cumplir de buena fe las determinaciones de dichos tratados” (Faundez, 2004). En el caso peruano, en ejercicio de la soberanía nacional, estamos adscritos tanto al sistema universal como al sistema interamericano de derechos humanos, a través de la suscripción de diversos instrumentos en la materia como lo es la CADH.  En este orden de ideas, afirmamos la imposibilidad de aludir al concepto de “soberanía”, argumento que consideramos desgastado ergo populista, para sostener o legitimar el uso de un recurso como la denuncia a la CADH. Ello, puesto que al suscribir y ratificar un tratado en materia de derechos humanos, un Estado no pierde su soberanía, sino que actúa en ejercicio de la misma.

Conclusiones:

En suma, afirmamos que el procedimiento planteado para la denuncia a la CADH resulta formalmente erróneo en torno a las exigencias del Derecho Internacional Público, vulnera los principios de separación de poderes y paralelismo de las formas, y la propia legislación nacional relativa al sujeto encargado de iniciar dicho recurso para la terminación de un tratado. Por otro lado, consideramos que la adscripción a un tratado internacional como la CADH  forma parte del ejercicio de la potestad soberana de un país, por lo que no es posible utilizarlo como argumento para justificar la denuncia a la CADH, entendido el presente argumento como uno artificial que denota un análisis paupérrimo del Derecho Internacional de los Tratados. Por tanto, el presente proyecto de ley resulta inviable.

BIBLIOGRAFÍA:

Faúndez, H. (2004) El Sistema Interamericano De Protección De Los Derechos Humanos: Aspectos Institucionales Y Procesales. Página 500. https://www.corteidh.or.cr/tablas/23853.pdf

Pérez Royo, J. (2005. 26 de enero). El paralelismo de las formas. Iustel: portal jurídico.  https://www.iustel.com/diario_del_derecho/noticia.asp?ref_iustel=1007976

Novak, F y García-Corrochano, L. (2016) Capítulo IV: Los Tratados Internacionales. En Novak, F y García-Corrochano, L., Derecho Internacional Público: Introducción y fuentes, (pp. 280-305). Pontificia Universidad Católica del Perú. https://repositorio.pucp.edu.pe/index/handle/123456789/181547

Novak Talavera, F. (1994). Los tratados y la Constitución Peruana de 1993. Agenda Internacional, 1(2), 71-94. https://doi.org/10.18800/agenda.199402.006

Rey, S. (2012) Derechos humanos, soberanía estatal y legitimidad democrática de los tribunales internacionales. ¿Tres conceptos incompatibles?. Derechos Humanos, 1(1), (pp. 73 -100). https://biblioteca.corteidh.or.cr/documento/69342

Vargas, A. (2019). Denuncia y retiro de tratados internacionales. Mecanismo constitucional para la terminación de acuerdos internacionales en la experiencia comparada. (Asesoría Técnica Parlamentaria). Comisión de Relaciones Exteriores de la Cámara de Diputados de Chile. https://obtienearchivo.bcn.cl/obtienearchivo?id=repositorio%2F10221%2F26968%2F1%2FMecanismos_para_la_denuncia_de_tratados_internacionales_en_la_experiencia_comparada_revBH.pdf

TEXTOS NORMATIVOS:

Convención de Viena (1969)

Convención Americana de Derechos Humanos (1978)

Constitución Política del Perú (1993)

Ley N° 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (2007)

Ley N° 26647, Ley que establece normas que regulan actos relativos al perfeccionamiento nacional de los tratados celebrados por el Estado Peruano (1996)

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