Hacia la igualdad de las mujeres indígenas: Reflexiones sobre la institucionalidad del Estado peruano para la garantía de sus derechos humanos

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El texto que versa a continuación es la transcripción fiel de la entrevista realizada por el área de Formación Académica del Equipo de Derechos Humanos a Ana Paula Mendoza Razuri. 

Abogada por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Máster en Derechos Humanos por la London School of Economics and Political Science (LSE). Consultora legal para entidades públicas y privadas en materia de interculturalidad, derechos de los pueblos indígenas y género. Autora de publicaciones sobre derechos humanos y pueblos indígenas. Ex miembro del Consejo Directivo de Themis de la Comisión Khuska. Actualmente es investigadora en temas de explotación humana y tecnología en Londres

Comprometidos con la cultura jurídica, Diálogos Humanos se complace en compartir esta entrevista transcrita en su totalidad, esperando sea de utilidad de nuestros lectores.  

1) ¿Cómo se reflejan los efectos del colonialismo contemporáneo en las problemáticas actuales que enfrentan las mujeres indígenas en el Perú, especialmente en términos de discriminación histórica y estructural?

Para responder esta pregunta, requiere que aclare que – desde mi posición – estoy hablando como abogada y una persona involucrada en políticas públicas, y no busco representar la voz de las mujeres indígenas. Ellas son las verdaderas protagonistas y las directas responsables en tener que definir el grado de vulneración; pero sí podemos explotar algunos procesos históricos vinculados a cómo se vienen manifestando estas discriminaciones estructurales hacia un grupo específico a través del cual podemos notar la confluencia de uno o varios tipos de discriminación.

Está, por un lado la discriminación por razones de sexo y género, y está por el otro [la discriminación] por identidad cultural – por motivos raciales –. Esta aparente dicotomía es como se viene abordando a nivel normativo internacional y nacional, pero es en primer lugar una dicotomía que hay que cuestionar. Uno de los grandes desafíos relacionados a las mujeres indígenas a partir de una investigación que hice, es que el Estado Peruano – y muchos Estados que han vivido procesos históricos similares marcados por el colonialismo español – parten de una perspectiva dicotómica de las mujeres indígenas en las que, por un lado, se prioriza sus intereses como mujeres, y por otro, se prioriza sus intereses y derechos como miembros de pueblos indígenas. Sin embargo, se trata de personas en las que estas identidades no son disociativas. Más bien, son personas que se identifican bajo ambas “etiquetas”, pero experimentan una realidad concreta: no es solo como mujeres independientemente de su identidad indígena, y no solamente de su identidad indígena independientemente de su identidad de género.

Para entender primero por qué hablamos de colonialismo en el marco de esta pregunta, tenemos que regresar a siglos atrás de tal vez varía de las experiencias que los pueblos indígenas han tenido que experimentar o que continúan experimentando, que explican la situación de marginación que viven en el día de hoy, y así podremos entender la problemática que viven las mujeres.

Tenemos un Estado que, al día de hoy, está construido sobre las bases de un proceso de colonización que impuso un modelo cultural, un modelo político, social y económico que era ajeno a las culturas y las colectividades que se encontraban en ese momento habitando ese territorio. Sabemos muy bien que hasta el día de hoy esas culturas han logrado sobrevivir en base a diversas manifestaciones de resistencia, y hoy hay aún más de 50 pueblos indígenas en nuestro territorio. Esta supervivencia no ha sido pacífica, sino que ha afrontado procesos de asimilación y de discriminación, que hoy en día explican gran parte de las brechas que enfrentan estos colectivos. Entonces, al hablar de mujeres indígenas estamos hablando de un grupo de mujeres que forma parte de colectivos con cosmovisiones particulares, con identidades particulares; muy diversas entre sí; pero que comparten algunos puntos en común asociados a esta discriminación, asociados a esta falta de consideración del proyecto de Estado, del proyecto de nación que tenemos al día de hoy.

Eso también tiene relación con los servicios públicos, tiene relación con el acceso a ciertos derechos: salud, educación, trabajo; e incluso más allá del acceso – que a veces se entiende como barreras físicas – también estamos hablando de un acceso en igualdad de condiciones. Y desde un entendimiento amplio del derecho a la igualdad estamos hablando de un acceso en el que se tomen en cuenta esas diferencias y más bien los derechos se adapten a las necesidades de estos pueblos. Entonces, si bien podemos tener acceso a la educación, el derecho a la educación intercultural bilingüe todavía es un largo camino que recorrer.

A eso es a lo que me refiero con cómo se experimenta al día de hoy el colonialismo contemporáneo en la institucionalidad estatal; cómo es que todavía el modelo de Estado – como viene siendo diseñado hasta el día de hoy – y en ese sentido también cómo las políticas que se han venido desplegando todavía no han logrado superar el gran desafío de colonizar y con eso permitir pensarnos como un Estado Pluricultural, y entonces, el segundo desafío – si es que aún no estamos cerca de eso – es pensar cómo sería un Estado en el que las mujeres indígenas sean participantes activas al menos en su construcción.

2) ¿Cuáles son los desafíos específicos que las mujeres indígenas enfrentan al intentar acceder a la institucionalidad estatal para la protección de sus derechos humanos, considerando su posición dentro de una sociedad marcada por la desigualdad y la marginalización?

En esta exploración que hice en su momento, hace aproximadamente dos años, mi gran interrogante partía justo de esta pregunta: “¿Cómo se encuentra la institucionalidad estatal en cuanto a la igualdad de género de las mujeres indígenas? ¿Cómo responde a, o cómo se encamina este propósito? Y ¿Cuáles serían eventualmente los desafíos?”. Uno de los más grandes desafíos que identifiqué es que las competencias estatales para abordar la situación particular de las mujeres indígenas está dividida y poco articulada entre los Entes Públicos encargados justamente de su protección.

Tenemos por un lado al Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables que aborda esta dimensión de la identidad de las mujeres indígenas como mujeres, pero al notar acciones concretas respecto a las mujeres indígenas se observan ciertas limitaciones. Hay, por su puesto, muchos avances hasta la fecha en cuanto adaptar los servicios. Por ejemplo, para atender casos de violencia en lenguas indígenas o para permitir el acceso a la salud o el parto vertical en comunidades indígenas. Esos son solo algunos ejemplos. Entonces si se observa que hay acciones específicas, pero a nivel de especialización no hay ningún órgano dentro del Ministerio de la Mujer que se centra en el caso de las mujeres indígenas y sus problemáticas concretas.

Luego, entonces, si no es el Ministerio de la Mujer, el otro ministerio al que voltearíamos a mirar es el Ministerio de Cultura que es el ente rector en materia de derechos de los pueblos indígenas y también de interculturalidad. ¿Qué pasa entonces en el caso del Ministerio de Cultura? Aquí sí se aborda la identidad cultural, sí se aborda la dimensión colectiva de los derechos de los pueblos indígenas – dentro de ellos también incluidas las mujeres indígenas –, pero de nuevo se pierde el énfasis en la dimensión de su identidad de género y las problemáticas de género que ellas, como mujeres y como indígenas experimentan.

Entonces, esta dicotomía que yo mencionaba al inicio cuando hablamos de mujeres indígenas; de cómo es que confluyen varios motivos de discriminación, parece que se traducen en la estructura estatal. Tenemos un ministerio que solo aborda género, tenemos un ministerio que solo aborda la dimensión cultural; pero hay poca conversación a nivel competencial entre estos dos ministerios. Lo mismo pasa con las políticas públicas y con la normativa existente; que – además de ser reducida –, también dentro de los posibles avances, es insuficiente y está muy desarticulada.

Hay normas muy específicas para temas concretos sobre violencia, como mencionaba, o para parto vertical, para participación de mujeres indígenas; pero no hay una política o no hay una normativa u acción de carácter integral que permita construir acciones que puedan ser medibles en el tiempo. Y, lo más grave – que creo que este es el desafío más grande – es que los espacios de participación de las mujeres indígenas no están claramente dibujados. Hay un comité, una comisión, que se reúne poco y hasta la fecha no estoy segura si sigue activa. Entonces, está sucediente esto: una falta de priorización y articulación a nivel estatal que permita atender la situación concreta de las mujeres indígenas.

3) ¿En qué medida las políticas y programas implementados por el Estado peruano abordan de manera efectiva las necesidades y demandas de las mujeres indígenas, tomando en cuenta sus identidades culturales y las intersecciones de discriminación que enfrentan?

Para responder a esa pregunta tomaría un poco de lo mencionado previamente. Creo que la gran respuesta es que si tenemos que medir algún nivel de efectividad, diría que todavía es insuficiente, es muy bajo, porque no hay una acción de política pública que esté articulada; que tenga claridad sobre cuáles son los objetivos, cuáles son los servicios concretos orientados a mujeres indígenas y cómo se van a medir en el tiempo para efectivamente lograr algún tipo de avance o cambio. Una de las acciones más prometedoras en su momento – cuando inicié la investigación – era la aprobación de la Política Nacional de Pueblos Indígenas, allá por el 2022.

Lastimosamente, justo hoy antes de reunirme con ustedes, estuve indagando un poco más en cuál era el estado de estas acciones y tengo entendido que aún no está aprobada. Esa política, por ejemplo, tenía toda una sección enfocada en objetivos vinculados a mujeres indígenas, que en su momento de construcción había sido socializada con organizaciones indígenas integradas en su mayoría por mujeres, lideradas por mujeres y que hoy más bien se trata de una acción frustrada para poder lograr ese tipo de avances.

Entonces, diría que las políticas como se encuentran al día de hoy no podrían describirse como de forma absolutamente efectiva. Sí, por supuesto, son avances que hay que reconocer, pero todavía falta dar ese salto que demuestra un verdadero compromiso con apuntar a una igualdad integral.

4) ¿Qué mecanismos institucionales y normativos existen en el Perú para garantizar el pleno disfrute de los derechos individuales y colectivos de las mujeres indígenas, y cómo han sido evaluados en términos de su eficacia y adecuación a los estándares internacionales de derechos humanos?

Estos mecanismos, si es que podríamos dividirlos en dos grupos, y digamos que están primero enfocados en el aparato estatal, y es lo que venía mencionando sobre cómo es que las competencias encajan dentro de dos ministerios, al menos a nivel del Poder Ejecutivo, y luego están los mecanismos de política pública o normativos.

Entonces, a nivel de aparato estatal no tenemos ningún mecanismo específico. Eso es lo importante con lo que hay que partir: no hay ningún mecanismo específico enfocado en mujeres indígenas que permita tener un presupuesto concreto, personal concreto y especialización para definir cuáles son las acciones prioritarias enfocadas en esta población. Luego, por otro lado, si volteamos a analizar los mecanismos normativos, son muy aislados como se mencionaba, ninguno de ellos permite hacer una integración a nivel institucional. Entonces lo que está pasando es que difícilmente estos mecanismos puedan tener un impacto a largo plazo o en todo caso hacer un cambio de carácter estructural, y siendo un problema estructural, histórico y vigente, más bien se requiere que sean repensados y en todo caso poder enfocarlos en una perspectiva articuladora.

Y en el caso de lo que los estándares internacionales de Derechos Humanos dictan y cómo es que los órganos de tratados han venido analizando los avances en Perú, ha habido una serie de críticas sobre las medidas actuales. De hecho, hasta donde tengo entendido, el comité CEDAW ha criticado que no se visibilice la situación de las mujeres y niñas pertenecientes a pueblos indígenas y que exista una gran ausencia de su participación y también del diseño e implementación de medidas concretas.

Entonces sí ha sido algo que ha llamado la atención de los órganos internacionales o los organismos. Lo que también quisiera mencionar es que es interesante porque esta disociación entre el género y el aspecto cultural de las mujeres indígenas también ha sido materia de discusión a nivel de derechos humanos, porque lo que sucede allá también es que tenemos tratados sobre derechos de los pueblos indígenas como el Convenio 169, como la Declaración de las Naciones Unidas sobre Pueblos Indígenas y todos esos enfocados en pueblos y también tenemos por otro lado la CEDAW, y una serie de otros instrumentos enfocados en mujeres nuevamente.

Entonces existe esta problemática de cómo abordar justo a nivel internacional la situación de las mujeres indígenas. Esto ha ido cambiando un poco más con la adopción de una recomendación específica – Recomendación 39 – que ha permitido contar ahora con un instrumento más integrador, pero como instrumento que aborda problemáticas de mujeres a nivel de más de un país. Claro, toca tomar en cuenta estos lineamientos y analizarlos desde nuestra propia realidad, con los ojos y con las voces de las mujeres indígenas. Entonces este ejercicio todavía no se ha dado y es un gran pendiente.

5) ¿Cuál es el papel de las mujeres indígenas y de sus organizaciones en la formulación, implementación y evaluación de políticas públicas relacionadas con la igualdad de género y los derechos de los pueblos indígenas en el contexto peruano, y cómo se puede fortalecer su participación efectiva en estos procesos?

Hay una deuda histórica con, en general, los pueblos indígenas y, en especial, con las mujeres indígenas respecto a su participación en procesos de toma de decisiones. Y esto es algo que ya entró en la conversación: hoy en la agenda pública, hace ya muchos años en Perú, pero todavía en el caso de las mujeres indígenas existe una brecha. Todavía estamos avanzando en crear mejores mecanismos para garantizar su participación efectiva. Entonces creo que la respuesta simple sería que no debe haber ningún tipo de diseño de acción en favor de las mujeres indígenas sin que se cuente con su participación, sin que se cuente con su visión y con un espacio donde ellas puedan decir cuáles son sus necesidades y expectativas respecto a esas acciones.

Eso como marco general. Luego, sobre cómo fortalecer su participación parte de crear espacios inclusivos que tengan una periodicidad real. Hay muchos casos en el Estado un ejercicio de crear comités, de crear grupos de trabajo, que se reúnen dos veces al año y los que no se puede trabajar mano a mano con los pueblos indígenas.

Entonces de lo que se trata es de que si se quiere implementar este tipo de acciones que realmente recobren la confianza de las mujeres indígenas en que estos procesos van a ser efectivos, que se van a traducir en acciones reales, y que potencialmente van a ser implementadas. Entonces sí, todavía es algo que hay que fortalecer sin lugar a duda. Creo que como gran idea general que quisiera dejar en el marco de esta conversación que tenemos, es que todavía hay un gran pendiente con las mujeres indígenas, con los pueblos indígenas en general, con las mujeres también. Sí, solo hablar de mujeres es insuficiente para abordar la problemática de las mujeres indígenas específicamente. Pero ese gran pendiente requiere de acciones claras a nivel institucional, es decir, adaptar el aparato estatal para priorizar acciones y también a nivel normativo, a través del establecimiento de políticas claras.

Entonces, y también ya más abordando el problema de que se dan estas dicotomías entre lo cultural y el género, también hay que transformar esta visión de que las mujeres indígenas deben ponerse, pararse con un pie en cada ministerio, un pie en cada – digamos – grupo históricamente discriminados. Ellas en sí mismas son un grupo particular que tiene características que deben ser abordadas de manera articulada y de manera integradora. Entonces, en vez de exigirle eso a las mujeres, es el Estado el que tiene que adoptar el desafío de responder sin generar estas disociaciones.

Muchas gracias a usted, nuevamente por su entrevista. De esta manera damos por culminada esta entrevista del Equipo de Derechos Humanos de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Será grato tenerla en una próxima oportunidad, gracias.

Agradezco muchísimo por el espacio y felicito mucho el trabajo que está haciendo el Equipo de Derechos Humanos. Hace muchos años que dejé la facultad, pero creo que es justamente un equipo en el que me hubiera gustado estar en su momento, en mi experiencia como estudiante. Creo que cualquier estudiante que el día de hoy se está cuestionando cuál es su camino en el derecho, podría encontrar un espacio liberador en este equipo. Me parece excelente y las felicito mucho por el trabajo que vienen haciendo ustedes, al resto del equipo y espero poder participar en el futuro de alguna otra iniciativa.

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